I. MỘT SỐ KẾT QUẢ NỔI BẬT TRONG KIỂM TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH
Đầu tư xây dựng cơ bản là lĩnh vực quan trọng, giữ vai trò trọng yếu trong việc xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hàng năm, ngân sách Nhà nước dành một tỷ lệ lớn cho chi đầu tư xây dựng cơ bản. Thời gian qua, hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản có nhiều chuyển biến tích cực, đã tạo được một hệ thống cơ sở hạ tầng quan trọng, khá hiện đại, tạo điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh, quốc phòng. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện hoạt độngđầu tư xây dựng vẫn còn xảy ra nhiều bất cập, hạn chế.
Với vai trò là cơ quan Hiến định trong Hiến pháp 2013, chịu trách nhiệm “thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”, một trong những nhiệm vụ quan trọng Kiểm toán nhà nước là kiểm toán các dự án đầu tư bằng nguồn vốn tập trung từ ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước nhằm góp phần tăng cường tính minh bạch, chống thất thoát và nâng cao trách nhiệm trong việc thực hiện các dự án đầu tư đối với các cơ quan nhà nước, tăng niềm tin của nhân dân. Nhận thức rõ vai trò quan trọng đó, những năm qua Kiểm toán nhà nước đã tập trung kiểm toán để chỉ rõ bất cập, hạn chế trong chế độ, chính sách và thực hiện chế độ, chính sách trong quản lý đầu tư xây dựng công trình đối với từng giai đoạn của quá trình đầu tư; làm rõ những sai phạm, khuyết điểm và trách nhiệm của các cơ quan có liên quan; đồng thời đi sâu phân tích, đánh giá tính kinh tế và hiệu quả đầu tư của các dự án. Từ đó kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ nhiều giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách nhằm bịt lỗ hổng trong quản lý dự án đầu tư.
Sau đây là một số kết quả kiểm toán nổi bật:
1. Tại một số dự án, tổng mức đầu tư được lập chưa phù hợp, dẫn đến phải thay đổi, điều chỉnhnhiều lần với giá trị lớn làm ảnh hưởng rất nhiều đến việc xác định nhu cầu vốn và cân đối nguồn vốn. Điển hình như Dự án Cảng cửa ngõ quốc tế Hải phòng tăng từ 4.660 tỷ đồng lên 18.826 tỷ đồng (tăng hơn 14.000 tỷ đồng, tương đương 300%); Dự án cải tạo nâng cấp Quốc lộ 18 đoạn thị xã Uông Bí-thành phố Hạ Long tăng từ 1.318 tỷ đồng lên 2.839 tỷ đồng (tăng hơn 1.500 tỷ, đồng tương đương 115,3%).
2. Công tác lập, giao và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư còn tình trạng: xác định nhu cầu để ứng trước kế hoạch vốn còn thiếu chính xác; việc lập và giao kế hoạch vốn ODA hàng năm chưa phù hợp, thấp hơn so với nhu cầu giải ngân theo tiến độ thực hiện của dự án; bố trí vốn đối ứng còn thiếu so với Hiệp định vay. Ngược lại, có nhiều dự án lại được phân bổ vốn nhiều hơn nhu cầu thực tế, nhất là các dự án sử dụng vốn Trái phiếu chính phủ (TPCP) như:Dự án đầu tư XDCT mở rộng QL1 đoạn Km1392 - Km1405 và Km1425 - Km1445, tỉnh Khánh Hòa dư 719 tỷ đồng; Dự án đầu tư xây dựng công trình mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Km1153 - Km1212+400 thuộc tỉnh Bình Định dư 728 tỷ đồng; Dự án đầu tư xây dựng công trình mở rộng QL1 đoạn từ Km1265+00-Km1353+300 thuộc tỉnh Phú Yên dư 441 tỷ đồng. Một số dự án sử dụng vốn ODA đến hết thời hạn Hiệp định vay nhưng vẫn còn dư vốn không sử dụng hết.
Việc dư vốn kế hoạch, phân bổ kế hoạch vốn chưa phù hợp nêu trên đã làm ảnh hưởng đến hiệu quả trong công tác quản lý và sử dụng vốn ngân sách, TPCP của nhà nước, gây lãng phí vốn(nhất là vốn TPCP phải chịu lãi kể từ khi phát hành).
3. Qua kiểm toán cho thấy, chất lượng công tác khảo sát, thiết kế nhiều dự án còn hạn chế, bất cập dẫn đến phải điều chỉnh trong quá trình thi công. Ở nhiều dự án, hồ sơ khảo sát, thiết kế chưa đầy đủ, thiếu chính xác, chưa tuân thủ đầy đủ khung tiêu chuẩn của dự án; phương pháp thiết kế ban đầu chưa phù hợp với điều kiện thực tế dẫn tới trong quá trình thi công phải điều chỉnh; báo cáo khảo sát địa chất không phản ánh đúng thực tế địa chất công trình, thiết kế cao độ mặt đường chưa tối ưu dẫn đến phải điều chỉnh trong quá trình lập bản vẽ thi công.
4. Hầu hết dự toán của các dự án đều tính sai khối lượng, sai đơn giá. Đặc biệt một số dự án áp dụng, vận dụng định mức không phù hợp làm tăng giá trị dự toán với giá trị lớn như: định mức “cọc cát” cho công tác thi công “giếng cát”; định mức công tác “cốt thép cọc khoan nhồi sử dụng mối nối que hàn, máy hàn” cho công tác “cốt thép cọc khoan nhồi sử dụng mối nối cóc”, ...
5. Công tác lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án và thương thảo, quản lý hợp đồng còn tồn tại như: thời gian thực hiện lựa chọn nhà thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu kéo dài hơn so với thời gian quy định; không đăng tải thông tin về kế hoạch đấu thầu, kết quả trúng thầutrên Báo đấu thầu, hệ thống mạng đấu thầu quốc gia theo quy định; hợp đồng xây dựng được các bên ký kết chưa nêu rõ mức thu hồi tiền tạm ứng cho từng lần thanh toán, không quy định cụ thể thời điểm áp dụng tỷ giá với các hạng mục tạm tính.Tại một số dự án sử dụng nguồn vốn ODA, do phải áp dụng điều kiện vay đặc biệt dành cho các đối tác kinh tế (điều kiện STEP) nên bị ràng buộc bởi một số quy định như: nhà thầu chính; xuất xứ hàng hóa; giá trị gói thầu lớn, … đã làm hạn chế số lượng nhà thầu đủ điều kiện tham gia đấu thầu, từ đó làm giảm hiệu quả đấu thầu.
6.Công tác nghiệm thu, thanh toán tại các dự án còn nhiều sai sót, hầu hết các dự án đều tính sai khối lượng, đơn giá,… Trong đómột số dự án có kết quả xử lý tài chính lớn điển hình như: Dự án đường ô tô Tân Vũ – Lạch Huyện, TP Hải Phòng564 tỷ đồng (6,3%); Dự án đường cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi giảm 410 tỷ đồng (3,6%); Dự án đầu tư xây dựng công trình cảng cửa ngõ quốc tế Hải Phòng (hợp phần A) – giai đoạn khởi động giảm 374 tỷ đồng (6,3%); Dự án phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đồng bằng sông Cửu Long (dự án WB5) – hợp phần A quốc lộ 53, 54 và 91 giảm 187 tỷ đồng (5,9%).
7. Tại các dự án có sử dụng vốn ODA, việc xác định tỷ giá chuyển đổi từ ngoại tệ sang đồng Việt Nam chưa có cơ chế kiểm soát chặt chẽ. Việc xác định tỷ giá chuyển đổi giữa đồng ngoại tệ và đồng Việt Nam trong quá trình rút vốn, giải ngân vốn vay bằng đồng Việt Nam hoàn toàn do Ngân hàng phục vụ ấn định. Ngân hàng có xu hướng ấn định tỷ giá chuyển đổi có lợi cho mình, dẫn tới số ngoại tệ vay bị tăng, như: tại Dự án Cảng cửa ngõ quốc tế Hải Phòng tăng 1.075 triệu Yên (bằng 2,6% giá trị khoản vay); Dự án thoát nước Hà Nội tăng 127 triệu Yên (bằng 1,85% giá trị khoản vay); Dự án đường ô tô Tân Vũ – Lạch Huyện tăng 260 triệu Yên (bằng 0,75% giá trị khoản vay).
8. Về cơ chế quản lý các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT lĩnh vực giao thông, qua kiểm toán đã phát hiện một số bất cập, thiếu đồng bộ trong cơ chế, chính sách như: chưa có tiêu chí lựa chọn đối với dự án BOT nâng cấp, cải tạo tuyến đường đã có; quy định về vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chưa cụ thể; việc xác định lợi nhuận của nhà đầu tư trong phương án tài chính không có quy định cụ thể; quy định tỷ lệ chi phí vận hành thu phí so với số tiền thu phí theo khung quá rộng; chưa có quy định phương pháp điều tra, thống kê số lượng phương tiện lưu thông qua trạm thu phí để lập phương án tài chính; chưa có cơ chế kiểm soát phương tiện lưu thông qua trạm thu phí; quy định về vị trí đặt trạm thu phí chưa triệt để. Đáng chú ý là, qua kiểm toán 75 dự án BOT, kiểm toán nhà nước đã kiến nghị giảm 278 năm thu phí. Bên cạnh đó, kiểm toán nhà nước đã kiến nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành sửa đổi, bổ sung hàng loạt các chính sách liên quan.
9. Tiến độ thực hiện nhiều dự án chậm so với kế hoạch ban đầu nhưng chủ đầu tư và các đơn vị có liên quan chưa xác định rõ nguyên nhân, ảnh hưởng của từng nguyên nhân đến chậm tiến độ để xử lý, xử phạt theo quy định. Việc chậm tiến độ dự án là một trong những nguyên nhân chủ yếu đẩy vốn đầu tư lên cao, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và chậm phát huy lợi ích của dự án.
II. THÁCH THỨC VÀ ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TOÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
Có thể thấy, những năm qua hoạt động của kiểm toán nhà nước đã có nhiều đóng góp quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí, tham nhũng trong đầu tư công. Thông qua hoạt động kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước cung cấp thông tin quan trọng và đáng tin cậy cho các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, các đơn vị, các nhà đầu tư và công chúng, nhằm phục vụ công tác quản lý, điều hành thu, chi Ngân sách Nhà nước và sử dụng nguồn tài chính và tài sản công hợp lý, hiệu quả; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng Ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước; phục vụ đắc lực cho hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong việc thực hiện chức năng giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia và các địa phương.
Hiện nay các dự án đầu tư trong lĩnh vực xây dựng cơ bản được quản lý một cách tương đối chặt chẽ, bài bản đặc biệt là các dự án thuộc nhóm A. Môi trường kiểm soát về cơ bản tốt do được điều hành bởi các Ban quản lý dự án chuyên nghiệp với đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn cao và được trang bị hệ thống máy móc, phần mềm phục vụ công tác quản lý dự án. Hơn nữa, tại một số dự án được áp dụng nhiều công nghệ thi công mới, vật tư, trang thiết bị máy móc tiên tiến hiện đại mà KTV chưa có điều kiện tiếp cận để nắm bắt. Ngoài ra, số lượng văn bản quản lý về lĩnh vực này rất lớn và thường xuyên thay đổi, điều chỉnhtheo từng thời kỳ. Đây thực sự là những khó khăn và thách thức rất lớn đối với đội ngũ KTV trong quá trìnhkiểm toán.
Để nâng cao chất lượng kiểm toán,kiểm toán nhà nước phải tăng cường đổi mới, đẩy mạnh cải cách hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán; tăng cường kiểm toán hoạt động để đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công theo quy định của pháp luật; gia tăng hiệu lực của các kết luận và kiến nghị kiểm toán; tiếp tục nâng cao năng lực cơ quan kiểm toán nhà nước, đạo đức nghề nghiệp, trách nhiệm, kỷ cương và kỷ luật của đội ngũ cán bộ, kiểm toán viên. Sau đây là một số nhóm giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm toán đầu tư xây dựng:
(1). Nhóm giải pháp về đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm toán lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản cho kiểm toán viên
- Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, KTV về chuyên môn nghiệp vụ kiểm toáncần tập trung vào những vấn đề sau:
+ Xây dựng và đổi mới chương trình, nội dung đào tạo theo từng chức danh gắn với tiêu chuẩn hoá cán bộ; gắn lý luận với thực tiễn; Bồi dưỡng, bổ sung nội dung đào tạo về lĩnh vực kiểm toán đầu tư dự án, kiểm toán chuyên đề lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản; tăng cường đào tạo nghiệp vụ kiểm toán trong môi trường công nghệ thông tin;
+ Đổi mới phương thức đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; Phát triển hình thức tổ chức tự đào tạo, đào tạo thông qua hình thức hội thảo, trao đổi kinh nghiệm...Đưa thêm các nội dung kiểm toán thực hành vào chương trình đào tạo, bồi dưỡng cho kiểm toán viên. Bên cạnh đó, kiểm toán nhà nước cũng cần đầu tư xây dựng các mô hình công trình xây dựng và các thiết bị kiểm tra công trình để phục vụ cho công tác đào tạo kiểm toán công trình xây dựng;
+ Có kế hoạch đào tạo trong thời gian dài một đội ngũ chuyên gia đầu ngành đối với lĩnh vực kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản; Xây dựng đội ngũ giảng viên giỏi về chuyên môn, có kinh nghiệm thực tiễn để thực hiện tốt công tác giảng dạy về lĩnh vực kiểm toán đầu tư xây dựng;
+ Đẩy mạnh hợp tác trong nước và quốc tế, tăng cường giao lưu học tập về nghiệp vụ kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản;
+ Hoàn thiện và cập nhật đầy đủ, kịp thời thông tin về năng lực đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức hiện tại của kiểm toán nhà nước và trên cơ sở đó quy hoạch, xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức;
- Ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác nghiệp vụ kiểm toán: kiểm toán nhà nước cần tiếp thu áp dụng những phương pháp kiểm toán mới, tăng cường ứng dụng rộng rãi phương pháp kỹ thuật tiên tiến, hiện đại và công nghệ tin học trong hoạt động kiểm toán. Tập trung đẩy mạnh xây dựng hệ thống thông tin, dữ liệu điện tử về đối tượng kiểm toán, kết quả kiểm toán lĩnh vực xây dựng cơ bản; chú trọng xây dựng và đưa vào khai thác các phần mềm ứng dụng phục vụ hoạt động kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản.
(2). Nhóm giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Đoàn kiểm toán
- Thực hiện đa dạng hóa loại hình và phương pháp kiểm toán. kiểm toán nhà nước cần áp dụng kết hợp loại hình kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính.Coi trọng đúng mức loại hình kiểm toán hoạt động để nâng cao hiệu quả kiểm toán. kiểm toán nhà nước cần xem xét áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động trong kiểm toán lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong việc quản lý và sử dụng vốn trong đầu tư xây dựng cơ bản.
- Thực hiện phương thức kiểm toán kết hợp hậu kiểm với tiền kiểm. Để kiểm toán nhà nước có thể tham gia làm tốt nhiệm vụ của mình trong quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản đòi hỏi kiểm toán nhà nước nên tham gia ngay từ đầu và nắm bắt thông tin về quá trình xây dựng kế hoạch tài chính và kế hoạch đầu tư.Bên cạnh đó triển khai tiền kiểm toán dự án đầu tư xây dựng lớn nhằm thẩm định, đánh giá, xem xét tính khả thi, tính hiệu quả của dự án trước khi chính thức phê duyệt dự án. Tập trung thẩm định, phản biện đối với các điều kiện về tài chính, giá cả và phương án hoàn trả vốn đầu tư...
(3). Nhóm giải pháp tăng cường quản lý hoạt động kiểm toán
- Tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động công vụ, giám sát chặt chẽ việc thực hiện quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp; cương quyết phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý nghiêm, kịp thời các hành vi vi phạm trong thực thi công vụ; tôn vinh và nhân rộng các điển hình tiên tiến.
- Đổi mới phương pháp, hình thức và nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm soát chất lượng kiểm toán, trong đó lưu ý công tác tự kiểm tra kiểm soát của các kiểm toán nhà nước chuyên ngành, khu vực.
- Đề cao vai trò của Thủ trưởng đơn vị và gắn với trách nhiệm quản lý, điều hành, kiểm tra giám sát đội ngũ cán bộ công chức, KTV trong thực hiện nhiệm vụ được giao. Nâng cao trách nhiệm, hiệu lực, hiệu quả của Hội đồng cấp Vụ trong việc thẩm định Kế hoạch kiểm toán và Báo cáo kiểm toán. Phát huy tốt vai trò, chức năng và nhiệm vụ của Phòng Tổng hợp trong tham mưu giúp việc Thủ trưởng đơn vị kiểm soát chất lượng kiểm toán, soát xét Kế hoạch kiểm toán, Báo cáo kiểm toán trước khi ký phát hành. Tăng cường cán bộ có chuyên môn, phẩm chất đạo đức về công tác tại Phòng Tổng hợp.
- Duy trì nghiêm chế độ báo cáo định kỳ về tiến độ và kết quả kiểm toán theo từng cấp; nâng cao chất lượng kiểm toán tổng hợp để đánh giá công tác quản lý điều hành và việc thực hiện chức trách nhiệm vụ được giao.
- Thực hiện tập huấn trao đổi nghiệp vụ trước khi triển khai kiểm toán, bố trí công việc phù hợp với nghiệp vụ chuyên môn của KTV. Thực hiện chế độ đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ kiểm toán của từng KTV sau mỗi đợt kiểm toán làm cơ sở để đánh giá cán bộ hàng năm.
- Tăng cường công tác tổng kết, đánh giá rút kinh nghiệm đối với từng thành viên trong đoàn kiểm toán, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm.
(4). Một số giải pháp khác
- Cần có chính sách về kinh phí cho kiểm toán nhà nước có đủ nguồn lực đầu tư mua sắm trang thiết bị kỹ thuật chuyên ngành xây dựng... để có thể đo đạc, kiểm tra chất lượng các công trình và có điều kiện về kinh phí mời chuyên gia trong lĩnh vực đầu tư xây dựng hỗ trợ về mặt chuyên môn khi cần thiết.
- Cần có chính sách đãi ngộ cho cán bộ KTV của kiểm toán nhà nước phù hợp để họ yên tâm công tác, hoàn thành nhiệm vụ được giao./.
Ông Hoàng Phú Thọ
Kiểm toán trưởng
Kiểm toán nhà nước Chuyên ngành IV